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页岩气开发环境风险的法律规制思考

发布时间:2021-07-23所属分类:法律论文浏览:1

摘 要: 摘要:目前,我国在页岩气开发的环境保护方面存在着大量的法律空白,往往只能参照环境保护法和矿产资源法中的相关规定进行规制,无法有效解决页岩气开发暴露出来的环境问题。页岩气开发环境风险的法律规制,核心目的就是解决当前页岩气开发中的环境风险,促

  摘要:目前,我国在页岩气开发的环境保护方面存在着大量的法律空白,往往只能参照环境保护法和矿产资源法中的相关规定进行规制,无法有效解决页岩气开发暴露出来的环境问题。页岩气开发环境风险的法律规制,核心目的就是解决当前页岩气开发中的环境风险,促进页岩气开发与环境保护相协调,实现能源开发的可持续发展。在页岩气开发环境风险的法律规制方面,英美两国已经探索出一些经验和制度。积极借鉴国外有益经验,努力改进和完善我国应对页岩气开发环境风险的法律规制,对实现我国页岩气开采的经济效益、社会效益和环境效益三者的统一具有重要的现实意义。

页岩气开发环境风险的法律规制思考

  关键词:页岩气开发;环境风险;环境保护;可持续发展;社会效益

  引言

  自习总书记提出2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和新目标以来,中国一直致力于采取各种措施减少二氧化碳排放。页岩气作为一种低碳能源,对于构建清洁低碳高效的能源体系,实现碳达峰、碳中和新目标具有极其重要的战略意义。但是,我国目前对页岩气的开发尚处于起步阶段,仍面临许多挑战,其中非常重要的一项便是环境风险。一般而言,生产非常规天然气是一种集约化的工业过程,会对环境造成比常规天然气开发更大的印记[1]。在生态文明建设大背景下,我们必须处理好页岩气开发与环境保护之间的关系。为此,除却技术上的手段,具有强制力保障的法律规制是最有效也是最必不可少的。英美两国作为页岩气开发和环境保护均走在世界前列的国家,有一些先进的经验和成熟的制度值得借鉴,从而不断完善我国在应对页岩气开发环境风险方面的法律规制,助力页岩气开发利用,推动能源供给革命,促进减排降碳、低碳发展。

  1页岩气开发中的环境风险

  页岩气的勘探开发流程大致可分为选区评价、勘探评价、先导试验和开发四个阶段[2]。其中先导试验阶段是一种小规模开发,目的在于评价该区块是否有进行大规模开发的商业价值,其内容与工厂化开发基本一致,产生的环境影响也大同小异,因此本研究在梳理各阶段可能存在的环境风险时,将先导试验阶段并入开发阶段。同时,诸如开辟道路、井场建设等准备工作未被视为独立的勘探开发过程,但因其所产生的环境风险与其他阶段差异较大,此处选择将其单独罗列。

  页岩气开发不同阶段存在不同的环境风险(如表1所示),既易造成诸如水污染(钻井废水、注入压裂液、压裂液泄漏)、大气污染(扬尘、柴油机废气、甲烷泄漏、压裂液泄漏)、土壤污染(钻井废水、压裂液泄漏)、固体废物污染(钻井岩屑、建筑垃圾)、噪声污染在内的环境污染,也会带来植被破坏、淡水资源耗费、地层沉降和小型地震等生态破坏。

  页岩气开发最突出的环境风险是正式开发阶段因使用各种特殊技术引发的微地震、水污染和水资源大量消耗[34]。水力压裂技术而需要通过向页岩气储层注入压裂液来增大岩石孔隙度,将封闭其间的页岩气联通起来以便后续采集。这一操作易增加微地震风险,尤其对于存在天然断层的矿区而言。该技术使用的压裂液,由99%的淡水、0.01%的化学添加剂制和0.05%支撑剂混合制成,对于淡水资源的耗费极大。目前世界上最大的非常规天然气田是美国Marcellus页岩气田,每口钻井平均用水量约15000m³,水力压裂用水量占98%[5]。我国川渝地区每口页岩气井耗水量更甚:重庆市涪陵地区平均每口井水力压裂用水30559m³,四川自贡市荣县金页每口井压裂用水约30000m³,长宁——威远国家级页岩气示范区每口井压裂用水为20931m³[6]。同时,由于需注入的压裂液总量多,即便成分中化学物质占比低,总含量也不会少。这些化学物质随压裂液注入气井后,一旦操作不当,通过出现破裂的气井套管或者附近的废弃管井泄露,就会浸入地层污染地下水。压裂完成后,对压裂液进行返排回注时,也同样存在此种环境风险,且整个开采过程中排放的废水也会进一步加剧水污染。

  2我国页岩气开发环境风险的法律规制现状与问题检视

  2.1我国页岩气开发环境风险法律规制的现状

  针对上述环境风险,本研究拟从页岩气环境保护相关专门立法、环境保护法律体系和绿色发展类法律以及矿产资源法律体系出发,分门别类对我国页岩气开发环境风险的法律规制现状进行梳理(详见表2)。

  2.1.1与页岩气环境保护相关的专门立法

  在国家层面,我国法律体系中关于页岩气的专门立法是空白的,更遑论页岩气开发环境风险相关的法律制度了,目前仅在有关部门制定的页岩气相关政策和规划上有所体现。2013年,国家能源局制定的《页岩气产业政策》在总则中提出:页岩气勘探开发利用要走可持续发展道路,建立资源节约、环境友好、协调发展的页岩气资源勘探开发利用体系。第六章专章规定页岩气的节约利用与环境保护,提出页岩气勘探开发利用必须实行环境影响评价制度与建设项目“三同时”制度。2016年,国家能源局制定《页岩气发展规划(2016—2020年)》(页岩气“十三五”规划),列举了页岩气开发可能带来的环境问题,并要求严格遵守《环境保护法》等法律法规,制订页岩气开发相关环境标准。

  在地方层面,有关页岩气的法律规定更少,现有的相关规定则主要集中在四川省、重庆市、贵州省等页岩气富集区,且多是在各省、市的土壤污染防治行动计划中有所体现。四川省环境保护厅于2018年发布的《四川省页岩气开采业污染防治技术政策》是当前唯一一个专门规范页岩气污染问题的规范性法律文件,它从原则、选址要求、水污染防治、固体废物处置及综合利用、大气污染防治、噪声污染防治、鼓励研发环境友好型新技术、环境管理与环境风险防范等方面对页岩气开采中的污染问题给出了技术上的指导。但这些规划、意见不具有法律强制力,且多为原则性指导,很难在实际上规制页岩气开发的环境风险。

  2.1.2环境保护法律体系中可适用于页岩气开发的法律规定

  《环境保护法》是我国环境保护领域的基本法,其规定的保护环境、防治污染的基本原则和具体制度均适用于页岩气开采中的环境保护与治理。各类污染防治法及其实施细则亦然,如《水污染防治法》及其《实施细则》是目前防治页岩气水环境污染的重要法律依据。《水污染防治法》第38条规定,兴建地下工程设施或者进行地下勘探、采矿等活动,应当采取防护性措施,防止地下水污染;第39条规定,人工回灌补给地下水,不得恶化地下水质。《水污染防治法实施细则》第35条规定,揭露和穿透含水层的勘探工程,必须按照有关规范要求,严格做好分层止水和封孔工作;第36条规定,矿井、矿坑排放有毒有害废水,应当在矿场外围设置集水工程,并采取有效措施,防治污染地下水。这些条文都可以应用于预防和治理页岩气开发过程中可能产生的水资源环境污染问题。此外,《噪声污染防治法》所规定的环境噪声污染防治的基本原则、管理制度、法律制度、法律机制和法律责任也适用于页岩气开发中的噪声污染防治。同理,页岩气开发中造成的大气污染可以适用《大气污染防治法》,造成的固体废物污染可适用《固体废物污染环境防治法》,对土壤的污染可以适用《土壤污染防治法》,等等。

  页岩气开发必须要经过严格的环境影响评价,因此,包括《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境影响后评价管理办法》等在内的环境影响评价相关法律和规定适用于页岩气开发。另外,页岩气开发还应当遵循《节约能源法》《循环经济促进法》等绿色发展类法律,其开采过程排放的废气废水等同样应符合现有的环境标准。

  环境保护法律体系和绿色发展类法律虽然为预防和解决页岩气开发中存在的环境风险提供了一定的法律依据,可解决如准备阶段的环境风险,但对开发阶段带来的环境风险则不具有针对性,难以达成规制页岩气开发环境风险的目的。

  2.1.3矿产资源法律体系中可适用于页岩气开发的法律规定

  页岩气本身是一种矿产资源,由《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》等有关矿产资源的法律法规构成制度体系当然也适用于页岩气开发。但这类法律直接规范的是矿产资源的权属问题,重点并不在矿产资源开发中的环境问题,因而无法规制页岩气开发的环境风险。

  2.2我国页岩气开发环境风险法律规制的问题检视

  通过上述现状梳理,可见目前我国页岩气开发环境风险的法律规制很难防治页岩气开发可能引发的环境风险,具体表现在以下三方面。

  2.2.1缺乏效力较高的统一立法

  目前我国没有规制页岩气环境风险的统一立法,而是分散在各类不同的法律法规之中。只针对某一类特定环境要素的单行法律,不足以解决页岩气开发整个流程和特殊模式中存在的综合性、复杂化的环境风险。而各地方的政策、指导性意见一方面不具备法律强制力,另一方面也只对所在管辖范围内页岩气开发有一定的指导意义,无法在全国范围内对页岩气开发的环境风险进行统一规制。

  2.2.2缺乏页岩气开发环境风险专门法律

  页岩气开发引发的环境问题有其特殊的成因和表现,当前我国没有针对性的法律制度,而是主要依靠类推解释来适用环境保护法律体系中的各项制度、标准。这固然能在一定程度上起到保护环境的作用,但终究不得要领。第一,在环境标准方面,页岩气各项特殊技术所造成的污染,尤其是压裂液及其返排液所造成的污染,通过一般的排污标准来规制无法有效控制污染源。第二,在环境监管机制方面,面对页岩气开采这样具有高度专业性的项目,环保部门执法人员大多不具备相关专业知识,仅靠环境保护部门自身可能难以监管到位。第三,在信息公开方面,《环境保护法》仅要求重点排污单位应当向社会公开主要污染物信息,致使页岩气开发中会引发重大环境问题的其他信息缺乏依法公开的法律依据。第四,在责任制度方面,当下页岩气采矿权主要集中在央企手中,一般的企业环境责任制度不能很好地制约这些油气公司。

  2.2.3缺乏应对生态破坏风险的法律制度

  现有的法律规范主要是针对页岩气开发中的环境污染,忽视了生态破坏的环境风险,但在页岩气开发的环境风险中,微地震、水资源耗费等生态破坏问题是需迫切解决的问题。如何通过法律制度来预防地震风险和节约淡水资源,也是页岩气开发环境风险法律规制的重要命题。

  3英美规制页岩气开发环境风险的制度安排

  3.1法律框架

  欧盟各国规制页岩气开采带来的环境风险的法律框架,是在碳氢化合物指令的基础上,以采矿法为核心,其他法律为补充而构建成型的[7]。碳氢化合物指令规范了包括页岩气在内的碳氢化合物的钻探、开发和生产。英国曾是欧盟成员国,其对页岩气的环境规制既遵守欧盟指令,建立了由水框架指令、地下水指令和矿山废弃物指令等文件所确立的一系列环保标准和环保制度,同时也制定了本国常规油气环境管理相关法律[7]。

  美国在应对页岩气开采环境风险方面,是以常规油气资源监管和环境保护监管的法规为主,新增页岩气专门立法进行补充,主要分为联邦和州两个层级。以加州为例,当地的页岩气环境管理既要遵循《清洁水法》《安全饮用水法》《清洁空气法》《资源保护与恢复法》等联邦法律,以及美国联邦油气管理局在2009年发布、于2015年6月生效施行的针对页岩气的《水力压裂试行法规》,也要遵循加州政府在联邦法基础上于2013年制定的《水力压裂和酸化油层激励生产法案》,内容涉及现行非常规油气开发和未来深层资源开发,以及可能造成的环境破坏、水资源的污染预防和管理等。同时,美国针对页岩气开发全过程(钻井前、钻井中、钻井后)制定了相关的污染控制标准,通过法律赋予了地方的环境监管标准立法权[8]62。

  3.2监管机构

  英国主要依靠英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰各地的矿产规划局、健康与安全执行局、环境局共同负责页岩气开发过程中的环境监管。从准入角度而言,开发商在与土地所有者协商获得土地使用证后,需要从环境局获得环境许可证,从矿产规划局获得钻井建筑许可证,再上报至健康与安全执行局,最后从环境局获得水资源利用和废水处理许可证。只有通过这几个部门的许可之后,才能拿到钻井许可证,获得准入资格。从监管过程而言,环境局负责对页岩气开发过程中水质、资源及其他生态环境的保护,矿产规划局负责对土地规划利用过程中潜在的污染进行监管,其他监管部门主要是针对技术和操作上的监管[7]。

  美国页岩气监管机制构建实行“以州为主,在联邦调控”[9]的原则。联邦层面,美国环境保护署通过公布联邦法律的实施条例(包括空气质量、水质量和废物管理最低标准等),监督和推动这些环境保护法律的执行。实际环境监管权属于各州,由各州环保局负责,但各州页岩气环境保护法律规范必须达到联邦的标准,联邦保有最高的监管权。除此之外,美国宾夕法尼亚州还实行由开采企业缴纳聘请费用、聘用巡视员和监管人员驻扎矿区进行监管的制度。加州亦规定监督员需到场监督[10]。

  3.3重要制度

  3.3.1信息公开制度

  美国建立了较系统的页岩气信息公开制度。美国密歇根州、阿肯色州、得克萨斯州、怀俄明州、北卡罗莱纳州、加利福尼亚州等明确规定实行水力压裂液化学物质披露制度,披露的内容包括水力压裂使用的水量、压裂液中的化学物质、供应商名称、使用目的以及最大浓度。当然,不同的州要求披露的范围不同,如:密歇根州要求油气公司在网上向所有公众公开;阿肯色州要求向管理者提交信息,由管理者进行汇总公开;得克萨斯州和怀俄明州只要求向管理者提交相关信息;北卡罗莱纳州和加利福尼亚州则要求既要向管理者提交信息,也要由油气公司自己在网上公开信息[9]。以加利福尼亚州《水力压裂和酸化油层激励生产法案》为例,该法案第1788条规定,关于水力压裂和酸化处理后的信息公开,开发商需要向监管局报告和向公众公开的内容包括四项。第一,在项目执行后60日之内,必须向监管局上交项目的信息和执行历史等。第二,项目的用水资源、洁化和事后处理都要有详细报告,并且在开始生产30天后,应再度测试井下水质,并与以前的水质进行比较。第三,如果在操作时使用了有放射性的物质,必须报告使用过程和事后处理过程,保证没有事后存留下的问题。第四,水力压裂所用的回注液内的化学物质成分和数量必须向监管局报告和接受审核,并在监管局网站公布。如果油气服务公司认为某些化学物质特别有商业价值需要保密的,可以向监管局申请保密[8]66。

  同时,美国部分地区对水力压裂过程中与地震相关的数据也要求公开。仍以加州为例,加州处于地震带,特别需要密切监测地震信息,而水力压裂技术很可能是引发微地震风险的重要原因。加州的《水力压裂和酸化油层激励生产法案》第1785条规定,在水力压裂和酸化处理执行时,要在72小时内通知监管局,由监管局派人员到现场检查,记录压力、流压、流量和时间等重要数据。如果有套管破裂或支撑砂漏失的事故,需立即向监管局报告;如在开采地附近有2.7级以上地震,需要做特别分析[8]63。

  3.3.2红绿灯制度

  红绿灯制度是一项在英美国家广泛应用于地震风险应对的制度。该制度最早由英国学者JulianJBommer提出,目的在于通过可靠的缓解策略,最大程度地减少地震的发生。这一制度以红绿灯的三种不同颜色警示不同程度的地震风险,对应不同的缓解措施(表3):当监测到的微地震里氏震级小于0时,为绿灯,可以按原计划注水;当震级在0到0.5时,为黄灯,应引起警惕,减小排量并谨慎注水;当震级大于或等于0.5时,为红灯,应立即停止注水,避免触发更大震级地震或活化天然断层[11]。

  在红绿灯制度的施行中,以0和0.5为界是英国通行的阈值,非常严格。除英国外,其他国家红绿灯制度的阈值则有差异,个别国家不同地方的阈值也会有差异,如加拿大阿尔伯塔省以2.0和4.0为界,美国加利福尼亚州以2.7为界[11]。在此基础之上,为预防页岩气开发诱发地震,英国政府对矿物规划局、地质调查局和开发商的职责均予以明确规定。首先,矿物规划局应与地质调查局进行积极协商,提出避免诱发性地震的建议。其次,地质调查局应与矿物规划局一起监控地震信号灯的使用情况。最后,开发商应严格做到四个基本环节:在钻井前通过一切可以获得的资料信息对即将钻井的地方断层进行评估;在钻井过程中尽量少地使用压裂液;在压裂过程中和压裂结束之后都必须监测地震活动;在压裂过程中严格按照地震信号灯指示进行操作[12]。

  3.3.3节水制度

  在当前技术条件下,页岩气开发过程中耗水量巨大是各国都面临的难题。根据美国环保署公布的数据,为了开采页岩气,美国每年消耗2.65∼5.29亿方的水。水力压裂用水已经占到得克萨斯州一些县用水总量的50%[13]。为应对水资源短缺问题,美国开始出现了一些专门为油气公司解决水问题的公司,这些专业性公司的出现,促成了美国水资源服务市场和水权交易制度的形成[14]。在这种制度下,油气公司通过专业性公司既可以就公共水权和政府进行交易,也可以与拥有私人水权的单位和土地所有者进行交易,从而获得一些水源的使用权。这种做法最显而易见的好处,就是可以鼓励公众节约用水,用额外的水权来进行交易,使资源优化配置。

  英国虽然未实施类似美国的水权交易制度,但其用水也是市场化的,国家统一对水价规定一个上限,而实际的水价则由市场来进行调控。为了督促居民节约用水,近年来,英国提高了水价,其收取的水费包括了用水水费和各种排污费、排水费以及环境保护费等,这些费用必须用于环境保护和污水处理[14]。除了市场化的水权交易制度之外,美国各州也通过制定严格的取水制度来节约水资源,包括开发页岩气取水需要审批和通报,同时对于水源也进行了限制[9]。

  3.3.4水污染防治制度

  在页岩气开发的环境风险中,水污染问题极为突出,其主要来源于压裂液泄漏和压裂反排液回注。针对这一问题,美国一些州立法规定了防泄露措施(如套管和固井等)。例如,加州在其《水力压裂和酸化油层激励生产法案》第1784条中规定:油气公司需要对套管进行压力测试;必须在套管压力测试操作前30天内和测试前24小时内通知监管局,监管局可派人员到现场监察;在水泥完井后的48小时内必须进行测井,证明水泥连合层符合测试要求,保证压裂液不会向外串流[8]65。此外,美国还建立了保证金制度,各州要求作业商提交保证金,以确保发生压裂液泄漏时作业商能够及时承担清除费用。另外,各州还制定了应对可能发生的泄漏的应急预案,以确保发生压裂液泄漏情形时能够及时止损,并且要在一定时间内将泄露事件通报监管部门[9]。——论文作者:傅晶晶,潘学杰

  相关期刊推荐:《环境保护》EnvironmentalProtection(半月刊)1973年创刊,环保科技刊物。宣传我国环境保护的方针政策、法制与管理,报道环境保护领域的科技成果,内容涉及污染防治技术、监测与评价、环境标准、环境经济、环境与健康等方面,介绍国内外环保的新技术,交流各地环保先进工作经验。

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